关于土地制度改革的总体思路与主要内容有哪些

1. 关于土地制度改革的总体思路与主要内容有哪些

改革的主要内容
1、完善农村土地产权制度
（1）、落实土地承包经营权长久不变制度
（2）建立土地承包权和经营权分离制度
（3）完善土地流转制度和办法
（4）完善土地权能，设置土地承包权抵押权
2、提供保障土地产权的制度基础设施（登记、确权）
3、构建平等进入、公平交易的土地市场
（1）、建立两种土地所有制土地权利平等的制度
（2）、明确限定城市土地国有区为建成区存量土地属于国有，新增建设用地用于非农经济建设的，除为了公共利益目的征用外，可以保留集体所有。对于建成区内的现状集体所有土地，可以采取“保权分利”或“转权保利”方式，保障农民的土地财产权益。
（3）、重构平等交易的土地市场
4、加快推进征地制度改革
5、建立公平共享的土地增值收益分配制度
6、建立与现代社会发展相适应的土地财产税制度
7、建立国有土地资产经营制度和土地融资制度
8、建立以权属管理和用途管制为核心的现代土地管理制度
三、改革的突破口与先后顺序
具体措施包括以下四点
1、制定工业用地转商业和经营性用地权属处理和增值收益分配办法
2、制定公益性用地转产业用地土地收益分配和权属管理办法
3、制定城乡结合部地区集体土地参与城市建设制度规则与办法
4、制定农村转移人口市民化与农村宅基地处置办法
先后顺序
第一阶段：（2013--2014）：
1、在总结现有土地改革试点经验基础上，扩大土地制度综合试点范围
2、完成承包地、宅基地、林地等确权登记颁证
3、推进土地利用结构优化和存量建设用地进入市场改革
4、实施以公平补偿为核心的征地制度改革
5、规范地方融资平台，扩大地方自主发债范围
第二阶段：（2015---2017）
1、形成城乡统一的土地市场
2、探索国有土地资本化经营模式
3、建立土地财产税制度形成新的土地增值收益分配机制
4、形成多渠道的地方政府融资体系
第三阶段：（2018---2020）
1、基本确立两种土地所有权平等、市场统一的现代土地制度
2、建立以规划和用途管制为手段的现代土地管理体制
几大热点问题分析
一、质疑“土地换社保”
1、农民有承包地，又到城市做工，就收回其土地承。这从法理上和逻辑上都说不通，因为农民进城的就业权、社保权，乃是基于宪法和劳动法的规定，与其拥有的土地财产权是不同的概念，不存在互换的问题
2、农民进城落户后土地处置对策
（1）、必须根本改革征地制度，实现国有和集体同权
（2）、确保农地承包权“长久不变”
（3）、从政策上清理农民承包地具有社保功能的说法
（4）、设计农民承包权的退出机制

2. 土地改革如何推进？

首先城市建设规划要通过多方的专业评估和社会公众的评价，来提高土地的集约度和利用效率，防止长官个人说了算的现象。同时需要推进政府改革，改变政府激励机制，从GDP第一的政府转向服务型政府。

第二就是开放土地市场，在符合土地管理制度的条件下由市场来配置资源，改变政府独家征地独家卖地的模式。推进农村集体建设用地和农民闲置住房、宅基地直接进入市场。
土地市场的开放能够带来什么？首先，土地供应多元化有利于缓解城市土地短缺，抑制地价的上涨，加速城市化发展。第二，农村闲置的非耕地进入市场，能够使资源得到有效利用，促进观光农业的发展，促进休闲度假村、特色小镇的发展，促进乡村繁荣，增加农民收入。
第三，更多的边远农村地区，他们的闲置土地难以得到有效利用，因为这些地方城市化波及不到。怎么办？可以通过把闲置的土地复垦为耕地，并且通过市场化的指标转让制度（需要逐步建立这样一套制度），来使边远地区农民能够通过土地的再利用获得收益，能够广泛分享城市化带来的收益。另一方面，城市在占补平衡的条件下，可以获得需要的土地资源，这样是一个双赢的结果，两方面得利的结果。当然，占补平衡需要考虑到土地质量的差别，不一定是简单的一亩换一亩。

现在农村的现状用地14.6万平方公里，再说一遍，这是村庄和乡所在地的占地，不包括耕地。这个占地面积是城市建成区占地的2.6倍，我们现在农村人口已经少于城镇人口了，但是农村占地仍然远远大于城镇的占地，无效占地过多。所以未来通过村庄整治，通过复垦，通过市场化的指标转让，应当能够节约出来5万到6万平方公里的土地，可以基本上满足未来二十年城市化的土地需求，当然其他的基础设施占地还要另说。如果这些土地进入市场进行转让，我们假定按每平方米100元到200元的价格来计算转让价格的话，那么它可以创造5万亿到10万亿元的土地收益，这会对促进农村繁荣、缩小城乡差别做出巨大的贡献。

最后用几句话概括，城市化并不意味着一定占用大量的耕地，也并不必然意味着农村凋敝。推进土地制度的市场化改革，能够优化资源配置，节约土地资源，避免耕地减少，创造巨大财富，促进乡村的繁荣，才会有效的支持未来城市化发展和长期经济增长。

3. 如何推进产权制度改革

1、坚持全面贯彻落实党在农村基本政策。稳定和完善农村基本经营制度，赋予农民更加充分而有保障的土地承包经营权，保持现有土地承包关系稳定并长久不变，坚持实事求是、尊重历史和现实，不断完善统分结合的双层经营体制，积极推进农业经营体制机制创新，加快推进农业经营方式转变。
2、坚持有效保护耕地资源。处理好耕地保护同土地资源合理开发利用的关系，确保在耕地总量不减、质量不降的前提下，盘活农村闲置、未充分利用的土地资源，实现农村土地资源的合理流转和集约利用。
3、坚持维护农民合法权益。充分尊重农民意愿，保障农民对改革的知情权、参与权、表达权和监督权，依法保障集体资产、农民合法权益不受侵害，建立合理的收益分配制度，让农民通过改革得到更多实惠，切实维护和保障农民的合法权益
4、坚持依法办事、阳光操作。严格参照有关法律、法规和政策的有关规定，坚持公开、公平、公正的原则，实施“阳光”操作，吸收村民代表全程参与，充分保障村民的知情权、决策权、参与权和监督权，确保改革全过程公开透明。坚持依法确权、登记和颁（换）证。严格按照《中华人民共和国农村土地承包法》、《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国物权法》和《贵阳市村民住宅确权管理办法》等法律、法规及相关政策进行办理。
5、坚持政府引导与市场运作相结合。在充分发挥政府的政策引导、业务指导、监督管理职能的同时，遵循市场经济规律，积极探索，大胆尝试，提高农村资源要素的市场化运作程度。
6、坚持重点突破、分步实施。按照完善社会主义市场经济体制的要求，结合区域实际，正确处理改革、发展、稳定的关系，做到科学规划、分步实施，先易后难、重点突破，积极稳妥地推进各项工作，确保改革取得实效。

4. 如何推进下一步的农村产权制度改革

1、坚持全面贯彻落实党在农村基本政策。稳定和完善农村基本经营制度，赋予农民更加充分而有保障的土地承包经营权，保持现有土地承包关系稳定并长久不变，坚持实事求是、尊重历史和现实，不断完善统分结合的双层经营体制，积极推进农业经营体制机制创新，加快推进农业经营方式转变。
2、坚持有效保护耕地资源。处理好耕地保护同土地资源合理开发利用的关系，确保在耕地总量不减、质量不降的前提下，盘活农村闲置、未充分利用的土地资源，实现农村土地资源的合理流转和集约利用。
3、坚持维护农民合法权益。充分尊重农民意愿，保障农民对改革的知情权、参与权、表达权和监督权，依法保障集体资产、农民合法权益不受侵害，建立合理的收益分配制度，让农民通过改革得到更多实惠，切实维护和保障农民的合法权益
4、坚持依法办事、阳光操作。严格参照有关法律、法规和政策的有关规定，坚持公开、公平、公正的原则，实施“阳光”操作，吸收村民代表全程参与，充分保障村民的知情权、决策权、参与权和监督权，确保改革全过程公开透明。坚持依法确权、登记和颁（换）证。严格按照《中华人民共和国农村土地承包法》、《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国物权法》和《贵阳市村民住宅确权管理办法》等法律、法规及相关政策进行办理。
5、坚持政府引导与市场运作相结合。在充分发挥政府的政策引导、业务指导、监督管理职能的同时，遵循市场经济规律，积极探索，大胆尝试，提高农村资源要素的市场化运作程度。
6、坚持重点突破、分步实施。按照完善社会主义市场经济体制的要求，结合区域实际，正确处理改革、发展、稳定的关系，做到科学规划、分步实施，先易后难、重点突破，积极稳妥地推进各项工作，确保改革取得实效。

5. 如何推进深化农村产权制度改革

1、坚持全面贯彻落实党在农村基本政策。稳定和完善农村基本经营制度，赋予农民更加充分而有保障的土地承包经营权，保持现有土地承包关系稳定并长久不变，坚持实事求是、尊重历史和现实，不断完善统分结合的双层经营体制，积极推进农业经营体制机制创新，加快推进农业经营方式转变。
2、坚持有效保护耕地资源。处理好耕地保护同土地资源合理开发利用的关系，确保在耕地总量不减、质量不降的前提下，盘活农村闲置、未充分利用的土地资源，实现农村土地资源的合理流转和集约利用。
3、坚持维护农民合法权益。充分尊重农民意愿，保障农民对改革的知情权、参与权、表达权和监督权，依法保障集体资产、农民合法权益不受侵害，建立合理的收益分配制度，让农民通过改革得到更多实惠，切实维护和保障农民的合法权益
4、坚持依法办事、阳光操作。严格参照有关法律、法规和政策的有关规定，坚持公开、公平、公正的原则，实施“阳光”操作，吸收村民代表全程参与，充分保障村民的知情权、决策权、参与权和监督权，确保改革全过程公开透明。坚持依法确权、登记和颁（换）证。严格按照《中华人民共和国农村土地承包法》、《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国物权法》和《贵阳市村民住宅确权管理办法》等法律、法规及相关政策进行办理。
5、坚持政府引导与市场运作相结合。在充分发挥政府的政策引导、业务指导、监督管理职能的同时，遵循市场经济规律，积极探索，大胆尝试，提高农村资源要素的市场化运作程度。
6、坚持重点突破、分步实施。按照完善社会主义市场经济体制的要求，结合区域实际，正确处理改革、发展、稳定的关系，做到科学规划、分步实施，先易后难、重点突破，积极稳妥地推进各项工作，确保改革取得实效。

6. 深化农村土地制度改革应把握好哪四个方面

十八届三中全会首次提出全面深化农村改革的重要任务，作出了加快构建新型农业经营体系、改革农村集体产权制度等一系列重大部署。五中全会对大力推进农业现代化、创新农业经营体制机制提出了新的要求。

从总体上看，当前和今后一个时期，深化农村改革主要涉及农村土地制度、农业经营制度、农村集体产权制度、农业支持保护制度等四个方面。特别是“十三五”时期，深化农村改革必须在准确理解**一系列精神部署的基础上，牢牢把握农村改革的基本方向，始终坚持创新、协调、绿色、开放、共享的发展理念，立足实际，谋划长远，深耕细作，不断厚植改革优势。

深化农村土地制度改革

随着工业化、城镇化、信息化和农业现代化的全面推进，一二三产业结构发生了巨大变化，一些经济发达地区农业产值占比大幅下降。但从全国来看，城乡二元体制在绝大多数地方依然存在且短期内难以消除。当前和今后一个时期，中国的问题突出为“三农”问题、“三农”的问题突出为土地问题。

深化农村土地制度改革，重点是坚持稳定态势和搞活趋向，具体应把握好以下四个方面：
    

坚持农村土地集体所有制不可动摇

改革开放30多年来，我国经济一直保持高速增长，总量已稳居世界第二位，这种变化根源于农村改革，得力于农地制度创新。坚持集体所有、家庭承包经营的农村土地制度适应了当时生产力的发展，释放了巨大的制度动力，为经济持续高速发展奠定了坚实的物质基础。

但长期以来，理论与学术界关于农村土地应当实施国有化与私有化的争论未曾停息，认为只有国有化或私有化才能适应工业化、城镇化发展的需要，抑或是真正落实农民“耕者有其田”的体现。

然而，从历史沿革的思维和制度安排的现实绩效看，如果农村土地实行国有，公权必然会无限放大和扩张，相关主体的行为难以约束，农村土地非农化必将难以控制，耕地保护、粮食安全都将无法保障，社会稳定、经济发展的基础也将随之动摇。反之，如果农村土地实行私有，长期发展引发土地兼并的结果难以规避，部分农民将失去赖以生存的土地，成为社会流民，引发社会动荡，这是社会主义公有制发展绝不允许的结果。而农村土地集体所有兼顾国家、集体、农民三者利益，有其深刻的制度优势，既能保护农民正当权益，又能促进土地资源的优化配置，必须毫不动摇地坚持。

准确理解农村土地三权分置的历史必然

五中全会明确提出：“稳定农村土地承包关系，完善土地所有权、承包权、经营权分置办法。”“三权分置”理论作为农村土地制度建设的又一次伟大创新，意义重大，影响深远。

改革开放之初，为解决亿万农民的生产积极性问题，缓解国民经济濒临崩溃的风险，我们顺应农民群众的要求，创造性地改革了人民公社体制下的农村土地集体所有、集体经营的制度框架，实现了农村土地集体拥有所有权、农户家庭拥有承包经营权的“两权分离”。这一制度安排，极大地解放和发展了农村生产力，极大地推动了农村富余劳动力的转移，极大地促进了工业化、城镇化的进程。

在此前提下，农户拥有的承包经营权开始分离，离开农业经营的农户将土地经营权进行流转，逐步形成了土地规模经营，农村土地的所有权、承包权、经营权形成“三权分置”的格局。应该说，“三权分置”顺应了分工分业的发展趋势，创新了农村土地产权制度，开拓了农村土地集体所有制的有效实现形式，丰富了双层经营体制内涵。

从制度内涵看，“两权分离”重在解决温饱问题，而“三权分置”重在解决农业效益问题，符合发展适度规模经营的时代要求，是我国经济社会发展到一定阶段的必然选择，为新形势下完善中国特色农村基本经营制度，推动解决“三农”问题，全面建成小康社会奠定了制度基础。

抓紧抓实土地承包经营权确权登记颁证工作

土地承包经营权确权登记颁证是党**、国务院从全面深化农村改革全局发展作出的重要决策部署，涉及亿万农民的切身利益，是关系农村稳定和现代农业发展的重要根基，也是完善“三权分置”理论、推进土地经营权有序流转的前提。

抓紧抓实确权登记颁证工作，重点是要完成“三大任务”：
1、妥善解决农户承包地块面积不准、四至不清、空间位置不明、登记簿不健全等问题，强化对农户土地承包经营权的物权保护；
2、建立健全土地承包经营权登记制度，不断完善土地承包经营权权能；
3、建立土地承包经营权数据库，搭建**、省、市、县四级信息应用平台。

为做好土地承包经营权确权登记颁证工作，**自2009年开始选择8个村进行试点，本着进度服从质量的原则，不断扩大试点范围，截至2015年已选择山东、安徽、四川、江苏等12个省份整省推进试点，今年又安排10个省份继续扩大整省试点范围，力争按照**提出的用5年左右时间基本完成的要求，圆满完成此项任务。

需要注意的是，开展承包地确权登记颁证工作，实践中要坚持确权确地为主、确权确股为辅，要充分认识到股权和物权是完全不同的两个概念，确地是赋予农民完全产权，是完整的权属关系，农民拥有占有、使用、收益和部分处分权；确股是将农民的土地折股量化，用股权形式固化保障农民的承包经营权，其本质为准“按份共有”的用益物权，是不完整产权，不能抵押担保、转让或退出。因此，不主张大范围确权确股，只要农民群众要求确地就要争取确地。

积极发展多种形式的农业适度规模经营

十八届五中全会明确提出：“要加快转变农业发展方式，发展多种形式适度规模经营，发挥其在现代农业建设中的引领作用。”发展多种形式的适度规模经营，核心是要把握好“多种形式”和“适度规模”。


关于多种形式
关键要引导农民以多种方式流转承包土地的经营权，以及通过土地经营权入股、托管等方式，发展适应不同区域经济社会发展以及资源禀赋条件的多元多类型的规模经营。

但从各地实践和长远发展看，实现农业规模经营主要有两种路径：

一是土地集中规模经营。这种路径重点是解决“谁来种地”的问题。在发达地区或城市郊区农民来自非农产业的收入比例非常高，尤其在务工机会较多、专业化趋势明显、大量农村劳动力基本或完全脱离农业的地区，农村劳动力大量转移且长时间不回村，应着力通过土地经营权流转，培育新型农业经营主体，实现生产的规模化经营。据统计，截至2015年底，全国承包耕地经营权流转面积达到4.43亿亩，占承包耕地总面积的33.3%，土地流转当前依然是实现适度规模经营、提高农地使用效率的主要途径。

二是服务集中规模经营。这种路径重点是解决“地怎么种好”的问题。在青壮年劳动力大量外出，农民兼业化现象突出，但留守老人和妇女仍有时间和意愿务农，却干得不怎么好的广大农区，应着力通过发展农业生产性服务，培育新型农业服务主体，实现服务的规模化经营，提高农业经营集约化、规模化、组织化、社会化、产业化水平。

实践中，一些地方探索推广既不改变农户承包关系，又保证地有人种的土地托管、土地入股、联耕联种、代耕代种等服务模式，为无力耕种或劳力不足的农户提供“保姆式”、“菜单式”服务，依托种粮大户、农机大户和合作社、社会化服务组织开展全程托管或将耕种、管理、收割等主要生产环节托管，构建经营权共享机制，实现了统一耕作、规模化生产和节本增效。如陕西长丰现代农业托管有限公司采取土地代耕、托管的方式，通过组建专家指导组、土地托管员、专业服务队，有效解决了无人种地、无力种地的难题，保证了当地粮食种植面积和产量。



关于适度规模
即使经营规模与农村劳动力转移、农业科技进步、农业社会化服务水平相适应。2014年中办发61号文件已明确提出，按照我国平均一户家庭拥有7.5亩耕地计算，规模适度大概是10-15倍户均耕地面积，即100亩左右。

特别应当指出的是，发展规模经营的引领作用需要在思想理念、市场效率、绿色发展、主体带动、科技应用引领等多方面做文章，充分发挥多种形式农业适度规模经营在农业供给侧结构性改革中的引领作用，为切实推动农业的提质增效、竞争力的提升创造持久动力。

深化农业经营体制机制改革

改革开放以来，农村“谁来种地”问题越来越凸显，伴随这一问题又催生了新型农业经营体系和经营主体如何培育问题。

十八届五中全会要求着力构建现代农业产业体系、生产体系、经营体系，提高农业质量效益和竞争力，总的目标就是要以提高土地产出率、资源利用率、劳动生产率为核心，加快培育家庭农场、专业大户、农民合作社、农业产业化龙头企业等新型农业经营主体，构建符合国情的以农户家庭经营为基础、合作与联合为纽带、社会化服务为支撑的立体式、复合型现代农业经营体系。

要实现上述改革目标，必须在推进发展改革过程中牢牢把握现代农业经营体系“多元、融合、开放、共享、规范”的内在要求。

构建现代农业经营体系坚持多元发展是基础

十八届三中全会决定明确要求推进家庭经营、集体经营、合作经营、企业经营等共同发展的农业经营方式创新。近年来，随着工业化、城镇化不断发展，出现了大量农村劳动力转移和人口迁移，家家包地、户户务农的局面发生了巨大变化，逐步形成了集体拥有所有权、农户享有承包权、新型农业经营主体行使经营权，即“集体所有、农户承包、多元经营”的新格局。在新格局下，统的层次形成了集体经济、合作社、社会化服务组织、龙头企业等多元化、多层次、多形式的经营服务体系，分的层次形成了普通农户、家庭农场、专业大户等多元经营主体共存局面，由此共同构成了多元化的现代农业经营主体体系。

农业部统计表明，目前全国平均规模200亩的家庭农场有87.7万家，农民合作社153万家，产业化经营组织35.6万家，各种类型的社会化服务组织115万家，在商品农产品的生产经营、贸易、加工等方面发挥着主力军作用。

多元化是中国农业经营制度的基本特征，中国经济社会发展的不平衡、农业资源禀赋的不平衡，决定了中国农业发展模式必然是多元的，新的经营主体也是多元的。需要说明的是，现阶段各类经营主体的形式发展、各种经营方式没有高低、优劣之分，都有它的成长范围、自身优势和发展空间。

构建现代农业经营体系坚持融合发展是核心

从我国国情和各地实践来看，普通承包农户、家庭农场、农民合作社、农业企业、社会化服务组织等各种农业经营主体各有优势、功能互补。

从具体功能定位来看，承包农户和种养大户、家庭农场是农业生产的主力军，在直接生产环节作用最突出，绩效最明显，而各类农民互助合作组织在联系农民、特别是服务农民与市场对接的作用明显，不可替代；至于各类农业企业，在农业科技研发、高端农产品生产经营、品牌塑造树立，特别是在农业供给侧结构性改革中作用突出、优势明显。简言之，不同主体不同作用、不同优势，融合发展可以倍增优势和效率。

因此，在支持各类主体发展中，既要鼓励发挥各自优势，又要引导做好相互融合，建立紧密的利益联结和分配机制，实现良性互动、协同发展、共同壮大。

从历史发展和组织体系来看，普通承包农户、家庭农场、农民合作社、农业企业等主体在现代农业发展浪潮中都不可独善其身，多元主体都是相互融合发展的过程。从上世纪80年代最简单的公司+农户，后来发展为公司+合作社+农户，到现在合作社又细分为股份合作、专业合作等，都是主体融合发展的最好实践。四川简阳生猪养殖推行“六方合作”模式，即养猪户、合作社、保险公司、金融机构、买猪方、政府等六方共同合作，形成“你中有我、我中有你”，实现一二三产业融合发展，典型具有中国特色的多元主体融合经营模式，代表未来发展方向。

构建现代农业经营体系坚持开放发展是方向

在全球一体化大背景下，农业的发展应把握好国内国际两个市场，要以开放的姿态迎接各种有利于现代农业发展的资源要素，形成“内生动力+多方支持”的发展大格局。在此基础上，构建现代农业经营体系更须坚持开放理念，这是不可逆转的方向。随着近年来国家对农业的重视程度不断提升、投入力度不断加大，各方对农业的关注日益增多，新型经营主体遍地开花，工商资本源源不断，对外合作蒸蒸日上，形成了“人人谈农、处处谈农、时时谈农”的开放格局。

总的看，构建现代农业经营体系，开放是必须坚持的方向，在土地流转、农地经营、农业生产服务、农产品加工营销等方面应鼓励发展多元主体参与、多种模式经营，做到农地农用新型主体用。如：
土地流转能跨主体、跨区域进行，四川的农民可以到上海、广东流转土地帮助种地，得到生存与发展机会；
联想、恒大、阿里巴巴等工商资本也可以流转土地或直接进入农业参与经营，挖掘农产品附加值，发展农村电商，创造利润和效益，引领现代农业发展方向。

但应明确，开放应坚持“两条底线”：不能侵害农民利益，不能改变土地农业用途，即任何非农主体进入，既不能触动农民的合法权益，降低农业收入，也不能将农地非农化，甚至搞非农建设，必须坚持农地农用。

构建现代农业经营体系坚持共享发展是根本

十八届五中全会提出“人人参与、人人尽力、人人享有”的发展路径，实现“亿万农民分享城镇化的好处”的目标，就是要求在农业日益开放的大背景下，人人参与农业、人人支持农业，最终实现共同分享工业化、城镇化和现代农业发展好处的目标。

构建现代农业经营体系要通过体制机制创新，建立共享机制，促进要素资源的优化配置，搭联企业与农民的合作关系、合作社与合作社的关系、企业与家庭农场的关系，这是共享内生作用产生的变化和要求。

7. 城乡一体化发展与土地制度改革

国家发展和改革委员会经济体制综合改革司司长　孔泾源
一、经过30年改革之后，从城乡一体化发展的角度看问题，我们如何审视我国的城乡土地关系
从农地经营制度看，我们改变了传统计划经济体制下的人民公社制度，建立起了以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制，这是我国已经以法定形式确定下来的必须长期加以坚持的农村基本经营制度。
在农地制度之外的建设用地方面，虽然农村内部或多或少地引入了市场配置资源的机制，但城市从农村获得建设用地，按照现行法律规定，依然是先以较低甚至极低的价格征归国有，然后再投入市场，变成城市或国家建设用地。这里存在着由农村向城市的利益输送问题。无论从局部还是从全局看，国家、城市与农村的利益分配都存在着严重的扭曲与不公问题。
这种体制的长期延续，带来了一系列的利益和矛盾。
（一）政府会“理性”地以地生财
由于比较效益的存在，国家或城市政府出于发展工业、经营市政、繁荣城市等诸多考虑，本身就会尽可能地取得土地。加上土地征收价格与土地市场价格的巨大差异，尽可能多地获取土地及其收益是不可抑制的利益冲动。
（二）抑制资源要素价格来发展非农产业
利用土地价格杠杆，尤其是低廉的征地价格，在用地问题上宽打窄用甚至宽打宽用亦在情理之中。这种制度设定显然侵害了农民利益，扭曲了利益关系，不利于节约集约用地。
（三）城市优先发展战略不可能改变
城乡建设用地市场的分割和土地二级市场增益向非农产业和城市建设的转移，不仅使历史上已然形成的城乡二元结构和城乡差别依然故我，而且也是若干年来城乡差距进一步拉大的重要原因。这种情形不改变，无论怎样强调“三农”的地位，城市优先的客观态势将难以改观。
（四）这种制度安排损失的不只是土地使用效率
由于政府能够合法地通过征地方式取得廉价的土地，使之在用地价格的博弈上有较大的回旋余地，这就有可能以农民群众的利益、不同层级政府的利益、市场竞争的公平环境等为代价，来招商引资或进行其他用地安排，除会导致土地和效率损失之外，或许还有从市场竞争、地区竞争的公平性到政府的公正性与公信力的损失。
二、经过30年改革开放之后，这种城乡土地关系即用地体制还能否延续或会遇到哪些方面的挑战
（一）市场法则的约束
尽管政府具有征地权力和垄断二级市场的地位，土地的真实价格往往难以实现，但面对市场主体用地竞争的格局以及次级市场对土地价格的反应，包括政府、农民等在内的各前置主体都有呼唤、发现乃至实现土地真实价格的要求，这也是逐步统一城乡建设用地市场的动力所在。
（二）比较利益的约束
由于工业化、城市化加快发展，与之相关的非农产业和基础设施建设加快，农地转为非农用地的速度也随之加快。在一些地区尤其是城市周边地区，以地生财或发展非农产业的机会迅速上升，农民不再满足于单纯的农转非的就业安排，强烈要求分享土地收益，已转为城市居民的甚至要求实行“非转农”。
（三）资源短缺的约束
土地资源是不可再生的资源，征一亩地就少一亩地。而且适合工业和城市发展的土地都在较为平坦的地区，这些地区往往也是耕地比较集中的地区。土地使用不可能长期以粗放式的方式进行开发，更不可能永远以征地方式来进行资源配置。
（四）利益冲突的约束
传统的土地配置理所当然地侵蚀了农民利益，得益更多的是当地政府或相关用地者。由此派生的利益冲突与矛盾，随着工业化、城市化发展会日益突出。近年来由此引发的群体性事件不在少数，也恶化了干群关系，损害了政府的公信力。
三、如何建立适应社会主义市场经济要求、城乡统一的建设用地制度
按照社会主义市场经济的要求，统一配置城乡建设用地资源，至少需要解决这几个方面的问题：
（1）对市场主体加以界定。农村土地主体究竟是政府还是农民集体，这个问题不解决，市场配置资源就是一句空话，其他利益主体随时都可以插手其间。
（2）必须解决市场统一配置土地资源的体制机制。不同地区土地资源的需求是不一样的，城市周边与穷乡僻壤、东部和中西部的土地资源的价格也是不一样的，市场统一配置资源就是要在较大范围内使用土地，以最有效率、节约集约方式或机制，将有限的土地配置到急需用地、产业集群程度较高的地区。
（3）必须建立起相应的组织体系和交易平台。在改革试验中，一些地区开始试行这样或那样的机构，但说到底，还要从政策法规和约束交易双方的制度层面进行基础性建设，包括现行法规的修订和完善，以及建立健全土地市场交易机制和交易平台。否则，市场就无规则可循，发现价格就没有体制基础。
（4）要建立利益共享机制。土地收益不简单地是哪个地区或哪个群体的独有收益，建设用地投入市场后，其增值收益要在国家、集体和农民之间进行合理分配。比如，在英国，土地用途可以改变，土地使用权可以转让，但因为其他外部条件变化而增加土地收益，国家会征收发展税。
（5）要健全土地规划管理机制。因为土地不是简单的商品，而是不可再生的稀缺资源，要严格保护耕地，使土地利用与经济社会发展乃至生态环境相协调，必须进行规划管理和用途监管。
四、重新构建城乡土地关系必须注意的几个问题
（一）处理好改革创新和依法行政的关系
一方面，我们要重建城乡土地关系，要打破旧的体制，改革旧的法规。另一方面，在现行的法律法规中，主要制度和核心部分依然是合理的，在这方面要审慎地处理好依法行政和改革创新的关系。
（二）处理好敢闯敢试与风险管理的关系
即一方面在改革上要提倡敢闯敢试，尽快完善制度，另一方面对不可预测的风险，要进行有效防范，必要时进行改革试验项目管理。
（三）处理好保护耕地与发展建设之间的关系
这个关系将会是长期困扰我们、又必须解决好的一个问题。
（四）处理好局部利益和全局利益的关系
有些建设项目或者建设用地从局部看是必需的，但是从全局看很可能就会影响大局或可持续发展。
（五）有相应的区域政策
因为不同的地区土地的稀缺程度、土地质量和可开发性是不一样的，其用途及效益也会有很大的差别。

8. 如何开展农村土地制度改革，促进农村经济发展

(一)将土地所有权交给国家，将土地承包权交给农民

将土地所有权交给国家，将土地承包权交给农民，这是一种符合现有土地管理体制的产权体系，这种体系非常有利于土地的统一管理，并且能够减少当前的土地管理成本。目前，我国的农村社保制度非常脆弱，而农村土地的社保制度又相对较强，所以，稳定农户的土地承包权是非常必要的，这会在很大程度上推动农村经济的发展并维护农村的社会稳定。 
　　我国农村当前的土地承包权界定非常含糊，因此，要从法律法规上明确农民的土地承包权和使用权。注定这样的法规后，除了政府征地外，其它机构或个人想要获得土地就必须按照市场上的操作流程和规则来进行。法律也应当严格规定政府征地的范围，严禁出现滥用征地的现象，当政府部门出现一些腐败现象时，就会导致土地的征用混乱。上述的措施能够在很大程度上防止在土地流转中出现的兼并现象，也能够抑制没有土地的农民失业现象，保障农民的基本生存条件，并且可以不断地促进农业经营向规模化方向发展，从而不断推动农村经济的稳步发展。

(二)完善农村土地市场运营机制

不断地完善农村土地市场运营机制，能够促进农村经济的快速发展，解决农业发展缓慢的问题。首先要建立土地管理的法律体系。明确土地所有权的主体问题是非常重要的，将土地承包权的有偿出让和流转行为进行规范化管理，明确土地流转双方的责任和义务，为土地的合理利用和为农民取得最佳利益制造一个健康的法律环境。其次，要健全商品化的土地使用权的评估。因为目前，我国的土地分级制度和评估环节还处在一个初期起步阶段，这样的现状对于将农村土地进行市场化的流转和出让非常不利。因此，需要尽快建立起土地定价的体系，以便能够顺利进行土地定级和评估的工作。最后，要不断加强建设土地市场中介。目前，我国的土地中介组织发展不完善，缺乏金融机构的支持，因此，我国的农村土地很容易出现纠纷，土地流转的频率缓慢等现象。在这种现状下，要不断加快建立土地交易的中介组织。具体地说，就是让国家将一级市场进行垄断，将二、三级市场开放，让农村土地进行公平公开的竞价交易。具体的实施流程要在国家和政府的监督和调控之下进行。同时，各级相关部门要遵循公众的意愿，将土地流转的信息进行详细登记和发布，积极进行土地开发的招商引资。

目前，农村存在许多无人耕种和管理的土地，集体经济这时应当出面将这些土地进行储备，做好预先流转的工作。在进行土地的储备和流转工作时，还需要较强土地的监管力度，创建一支专业的土地监管队伍，大力打击非法进行土地交易的行为，保证土地市场的健康发展。

(三)健全农村的社保体系

目前，我国的农村土地社会保障制度过强，但是，农村的社会保障制度却相对较弱，这样的现状导致农村土地制度的创新工作困难重重。土地社保制度的强大让大部分农民认为，自己的承包土地就是自己的福利保障，除非有更好的条件，否则不愿意轻易放弃，即使目前许多的农户都发展了第二副业，但依旧将土地作为最后的基础保障。所以，要顺利进行农村土地制度的创新，将必须健全农村的社保体系，将社保作为农民的基础保障，同时还要建立社会医疗保险等社会保障，解决农民的基本生存问题。各个地区也要根据自身地区的发展水平和实际情况，建立符合当地现状的农村社保体系，将不具备经营条件的农户主动将土地的使用权转让出来，实现农村土地资源的合理配置，在最大限度上提高农村土地利用率，增强农产品的市场竞争力，促进农村经济的快速平稳发展。